Vesti

Evropska unija – Zapadni Balkan: Za izmenjen okvir pristupnih pregovora

22.10.2019

Piše: Pierre Mirel

Iako je samit u Solunu 2003. godine otvorio evropske mogućnosti za Zapadni Balkan, agenda koja je tada promovisana do danas nije zaključena. Ove zemlje su doživele zabrinjavajuće demokratsko nazadovanje i u ozbiljnoj su demografskoj i ekonomskoj situaciji, koja ide na ruku silama koje se ponovo pojavljuju. Ponovno uključivanje Evropske unije u Berlinski proces, kao i šest vodećih inicijativa Komisije odobrenih 2018. godine, jeste pozitivno, ali sada se čini da je nedovoljno. Podele su i dalje duboke, a pomirenje zavađenih strana izostaje. S obzirom na krhku stabilnost ovih zemalja, kojima se sada „udvaraju” treće strane, došlo je vreme za novi pristup. Ponovno ekonomsko i političko angažovanje, uključujući pokretanje pregovora o članstvu s Albanijom i Severnom Makedonijom, ali zasnovano na novom okviru, od vitalnog je značaja za samu bezbednost Evrope.

Zabrinjavajuća demokratska recesija

„Nema budućnosti za moju decu u ovoj zemlji.” – rekao je jedan lekar dok je napuštao Sarajevo da bi se preselio u Nemačku 2017. godine, izražavajući široko zastupljeno gledište u Bosni i Hercegovini, iz koje je u poslednjih pet godina otišlo 173.000 ljudi, odnosno gotovo 5% stanovništva. Kosovo je samo tokom 2017. godine izgubilo 2% svog stanovništva, a Albanija 2,2%. Ovaj ogromni egzodus, zajedno sa neprekidnim demografskim padom, prazni Zapadni Balkan, koji je, prema Evrostatu, 2018. godine izgubio ukupno 228.000 stanovnika.

S jedne strane, ovaj trend osiromašuje ekonomiju tih zemalja – budući da doprinosi bogatstvu zemalja u koje se ljudi sele, a čija je radna snaga slaba – a, s druge strane, osnažuje vlast jer smanjuje pritisak za političke promene. Demokratiju su zarobili dominantni klanovi i stranke, i na Kosovu, i u Srbiji, i u Bosni i Hercegovini i u Crnoj Gori. Korupcija prožima funkcionisanje njihovih institucija: javne nabavke i građevinske dozvole su daleko najprimamljiviji izvori. Uprava se jedva poboljšava. Štaviše, građani svrstavaju političke stranke u sam vrh korupcijske lestvice (82%), a slede pravosudni sistem (80%), zdravstvo (79%) i carine i porezi (78%)[1]. To je bilo zapažanje Evropske komisije 2018. godine, kada je prvi put i upotrebila izraz „zarobljavanje države”[2]. Nažalost, izveštaj iz 2019. navodi iste probleme[3], provera i ravnoteža su bez učinka: mediji su pod kontrolom; slabi parlamenti, koji su ograničeni bojkotom u Albaniji, Crnoj Gori i Srbiji.

Kad se reforma i započne, ona se odvija veoma sporo i njen uticaj na terenu je u velikoj meri neučinkovit. Postoji jaz između formalnog usvajanja zakona i njihove primene: neformalno vlada, a to otvara prostor za sve vrste kompromisa[4]. Šta čitamo, na primer, o Crnoj Gori u izveštaju Komisije? „Za vladavinu zakona je od vitalnog značaja da se daju opipljiviji i održiviji rezultati.” Kako su izrazi u ovoj kritici diplomatski! Kako da stranka koja je na vlasti proteklih 28 godina odreže grane na kojima je razvijala svoj uspeh[5]? Slične kritike u vezi s nedostatkom napretka, između ostalog, u pravosudnom sistemu i slobodi medija u Srbiji, izazvale su bes premijerke Ane Brnabić. Zatim, imamo institucionalnu i političku blokadu u Bosni i Hercegovini, gde tri etničke skupine − Srbi, Bošnjaci i Hrvati, još uvek nisu formirale vladu, osam meseci nakon izbora. Političko rasulo je i na Kosovu, gde je premijer vodio vladu[6] u čijem su sastavu bili 21 ministar, 80 zamenika ministara, 5 potpredsednika vlade i 30 savetnika, a sve to za 1,7 miliona stanovnika, koji smatraju da su prepušteni sami sebi, sa stopom nezaposlenosti od 40%[7].

Albanija se izdvaja; vlada se, na predlog Evropske komisije, obvezala na dubinsku reformu pravosudnog sistema, postupkom provere sudija i stvaranjem ad hoc strukture za suzbijanje korupcije i organizovanog kriminala (SPAK). Ovaj radikalni proces, koji je bez presedana na Balkanu, nije zaobišao stalni opozicioni bojkot parlamenta. Zaista, u Albaniji su, kao i u celom regionu, imenovanja sudija uglavnom bila sprovođena uz podršku stranaka koje su duže vreme na vlasti. Proveravanje zasluga sudija i tužilaca zato uzdrmava dosadašnji sistem, ali to je garancija za nezavisnost pravosudnog sistema. Uspeh ovakve provere u Albaniji trebalo bi da podstakne i ostale države da slede težak, ali siguran put ka članstvu i povratku poverenja građana u sopstveni pravosudni sistem[8].

Tamo gde preinačena prošlost ometa pomirenje

Regionalna saradnja jedna je od ključnih karika u procesu stabilizacije i pridruživanja (SSP), koji je Evropska unija usvojila sa Zapadnim Balkanom 2000. godine, a koji je potvrđen u Solunu u junu 2003. godine. Jasno je da nema stabilnog tla bez procesa pomirenja koji zajedno pokrenu vlast i civilno društvo, a naročito između tri zaraćene strane – Bosne i Hercegovine, Hrvatske i Srbije. No, inicijative koje su obećavale u periodu između 2013. i 2015. godine suočavaju se s preprekama na svim područjima „pomirenja”.

Pre svega, pravosudni sistem koji je u tranziciji je još uvek spor, posebno u Sarajevu, gde je revidirana strategija blokirana u Parlamentu – uprkos pomoći koju pruža Evropska unija. To je naročito vidljivo od kada je počelo ometanje saradnje tužilaca za ratne zločine za Sarajevo, Beograd i Zagreb, nakon sporazuma sklopljenog pod okriljem Evropske komisije i tužioca MKSJ. To uključuje i potragu za nestalima – kojih je, prema proceni, još uvek oko 12.000, koja trpi zbog neslaganja, uprkos onome na šta su se lideri obavezali u junu 2018. godine. A sve to se tiče i ponovnog pisanja istorije, počevši od Drugog svetskog rata u Hrvatskoj, koje ponovo otvara stare rane. Etnonacionalistički diskurs preplavljen je „viktimizacijom”, koja čini jezgro retorike, što dovodi do napetosti, jer je Drugi večiti krivac za sve probleme. Kultura poricanja i veličanja ratnih zločinaca širila se dugi niz godina, a od iste važnosti su i narativi o ratnim dejstvima[9]. U takvom kontekstu se često manipuliše manjinama kako bi se probudili – posredstvom nade ili straha – opasni mitovi o Velikoj Albaniji ili Velikoj Srbiji. Daleko smo od preporuke koju je Komisija dala u februaru 2018. da „treba podsticati pomirenje, koristeći opštu klimu tolerancije, otvaranja i poverenja”.

Građanska inicijativa za REKOM, koju su neke nevladine organizacije pokrenule 2008, dobro ilustruje ovu situaciju. Podržana od strane vlada 2010. godine u pogledu njenog cilja da se zajednički utvrde činjenice o ratu i napravi popis žrtava, inicijativa je potpuno ignorisana od strane Hrvatske, a čak se smatra i „zastarelom” u Bosni i Hercegovini, gde jedan od političkih lidera veruje da bezbednost ima prednost nad pomirenjem[10]. Otud je i bilo nemoguće doneti deklaraciju na nedavnom samitu u Poznanju. Zapadni Balkan ušao je u razdoblje regresije, koja ugrožava mogućnost zajedničkog života, kao i njegovu evropsku budućnost, a sve to doprinosi i iseljavanju.

Jedna država se ipak istakla jer je donela hrabru odluku – bio je to trenutak kada su makedonski premijer Zoran Zaev i njegov grčki kolega Alexis Cipras, 12. juna 2018, okončali spor oko imena Severne Makedonije Prespanskim sporazumom. Posle 27 godina istorijskog spora oko identiteta, ovo je veliki korak unapred, čiju će političku hrabrost istorija zapamtiti. Potpisan je i ugovor o prijateljstvu sa Bugarskom.

To je jedini bilateralni spor koji je rešen na Balkanu, a „dobrosusedski odnosi” i „regionalna saradnja” su uslovi za članstvo u EU. Dijalog između Kosova i Srbije izgubio je svoj kredibilitet nakon neuspeha u sprovođenju nekoliko sporazuma, posebno u pogledu stvaranja Zajednice srpskih opština na Kosovu. Nije bilo pomaka pošto su srpski predsednik Aleksandar Vučić i predsednik Kosova Hašim Tači isplanirali razmenu teritorija, što je dovelo do snažnog nacionalnog i međunarodnog protivljenja; a i nakon što je kosovska vlada uvela 100% carine na uvoz iz Srbije, potpuno zanemarujući regionalni trgovinski sporazum i sporazum o pridruživanju sa Evropskom unijom. I ponovo, Unija se nije mogla dokazati, a Priština je u razgovore pokušala uključiti Vašington kako bi ublažila slabost Brisela. Pored toga, brojni drugi granični sporovi i manjinska prava još čekaju rešenje.

Izazov sila koje se ponovo pojavljuju…

U ovoj situaciji, u kojoj su unutrašnje slabosti EU umanjile njen uticaj, drugi se prirodno trude da popune jaz, pošto geopolitika mrzi prazninu. Naravno, Rusija je ta koja se istakla kao vođa, jer se govori da se vratila na Balkan. Rusija nikada nije izgubila uticaj na Slovene i pravoslavce, ali njeni trgovinski odnosi ostaju marginalni[11]. Trgovinski sporazum koji će Srbija potpisati krajem oktobra sa Evro-azijskom ekonomskom unijom ne bi trebalo da nas zavara: to je prvenstveno političko pružanje podrške Moskve Beogradu u sporu s Kosovom. Ima li Rusija neki interes u protivljenju članstvu tih zemalja u Evropskoj uniji, budući da već zauzima dobar položaj u pogledu energije, koji proširena Unija može samo da poboljša? Glavni interes Rusije, njena opsesija, jeste da spreči da Srbija i Bosna i Hercegovina postanu članice NATO-a. Ona nije uspela da zaustavi Severnu Makedoniju i, posebno, Crnu Goru u integraciji u Atlantski savez. Dakle, cela severna obala Sredozemlja, od Španije do Turske, pripada odbrambenom sistemu NATO-a, osim pristupa Bosne i Hercegovine moru u luci Neum. Moskovska politika bi trebalo da se sagleda u tom svetlu.

Pravi predator je Kina, koja je odabrala ekonomski put na kojem se njen uticaj brzo širi. Dana 11. aprila 2019. u Dubrovniku je kopredsedavala osmom sastanku sa zemljama Srednje Evrope i Balkana[12], na kojem su najavljeni novi investicioni projekti[13], pre svega infrastrukturni. Kina je poslednjih nekoliko godina pojačala finansiranje u vidu kredita do te mere da je postala glavni zajmodavac u nekim zemljama: 39% za Crnu Goru, 20% za Severnu Makedoniju i 14% za Bosnu i Hercegovinu. Uobičajena igra na tržištu, moglo bi se reći. Da, osim što se uspostavlja bez ikakve transparentnosti.

Izgradnja Pelješkog mosta kako bi se olakšao saobraćaj između dva dela Hrvatske preko mora pre Neuma, koji je pod bosanskim suverenitetom, ilustruje kinesku dinamičnost. To dodatno naglašava regionalne probleme i evropske kontradikcije. Ovaj projekat je šokantan iz nekoliko razloga: Bosna i Hercegovina se nikada nije sa njim saglasila, paralizovana zbog Hrvata koji tamo žive, a koji su podržavali most, Republike Srpske, koja je bila ravnodušna, i Bošnjaka, koji su se tome protivili; 85% mosta, koji je koštao 420 miliona €, finansirali su evropski poreski obveznici preko poziva za učešće u postupku javne nabavke za strukturne fondove, što je, naravno, bilo u skladu s važećim pravilima, ali iznenađujuće je da su radna snaga bili gotovo isključivo Kinezi, koji su živeli na brodu usidrenom na obali. Pitamo se koja je to mreža bila dovoljno moćna da natera Komisiju da prihvati ovo finansiranje, nakon što je odbila da isto to učini nekoliko godina ranije! Konačno, ne postoji primer u kojem strani zajmodavac nije došao u iskušenje da na kraju zauzvrat zatraži protivuslugu političke prirode – naročito kad se ima u vidu da Peking takođe pojačava svoje inicijative u pogledu „meke moći” i sada pruža pomoć za unutrašnju bezbednost nekoliko zemalja.

Što se tiče Turske, ona pokušava da se ponovo poveže s teritorijima bivšeg Osmanskog carstva, posebno sa Albanijom, Bosnom i Hercegovinom i Kosovom. A turski predsednik igra na muslimansku kartu u Sarajevu i Mostaru. Iako su njegove ekonomske ponude do danas bile razočaravajuće, pomoć Turske na planu obrazovanja, kroz škole i univerzitete, bila je uspešnija, iako je odvajanje od pokreta Fethullah Gülen, nakon državnog udara 2016. godine, ozbiljno narušilo njenu reputaciju. Nejasniji i difuzniji, uticaj Saudijske Arabije i Katara posebno je vidljiv u bošnjačkim područjima, gde se razvija strogi oblik islama, koji je do danas bio nepoznat na Balkanu.

Ponovno angažovanje Unije je pozitivno, ali neadekvatno

Prvenstveno kao odgovor na te spoljne uticaje, nemačka kancelarka Angela Merkel je prvo pozvala lidere sa Zapadnog Balkana, zajedno sa Austrijom, Francuskom, Italijom i Velikom Britanijom, u avgustu 2014, što je trebalo da postane Berlinski proces i godišnji samit. Sastanak je dobrodošao u smislu podsticanja ovih lidera da reše svoja neslaganja, da proširuju vladavinu prava i razviju projekte povezivanja u oblasti transporta i energetike uz finansijsku podršku Evropske unije. Završna deklaracija predstavljala je obavezivanje u pogledu demokratije i saradnje, što je obavezivanje koje je ponovljeno u Beču (2015), Parizu (2015), Trstu (2017), Londonu (2018) i Poznanju (2019).

Postignut je značajan napredak: učešće predstavnika civilnog društva, stvaranje Regionalne kancelarije za saradnju mladih (RYCO) na inicijativu Francuske, i snažni akcioni plan za obnavljanje regionalne ekonomske zone (Agenda iz Trsta) kako bi se podstakle investicije i trgovina. Najviše je unapređena povezanost u okviru Investicionog okvira za Zapadni Balkan, kojim upravlja Komisija: do danas je prikupljeno 800 miliona evra, od 3,2 milijarde kredita za finansiranje 39 projekata. Ekonomski projekti su se najbolje razvijali. Međutim, rezultat nije sjajan u drugim oblastima: vladavina prava se sporo razvija, bilateralni sporovi i dalje postoje (osim između Grčke i Severne Makedonije), Agenda iz Trsta vremenski zaostaje; potraga za nestalim osobama odobrena u Londonu je veoma slabo napredovala, isto tako su pravosudni sistem u tranziciji i pomirenje spomenuti samo jednom u saopštenju za javnost poznanjskog predsedništva.

Samit EU–Balkan u maju 2018. godine u Sofiji obeležilo je ponovno angažovanje cele Unije, na osnovu šest vodećih inicijativa koje je Evropska komisija iznela u februaru 2018. godine: vladavina prava, bezbednost, dobrosusedsko ponašanje i pomirenje, ekonomski i digitalni razvoj, povezivanje[14]. Inicijative koje je Evropski savet podržao u junu 2018.

Ali mora se reći da, kako prolaze konferencije i sastanci, od obećanja do deklaracija, situacija na Zapadnom Balkanu se ne razvija onako kako se očekivalo i ponovno angažovanje Unije nije donelo očekivane rezultate. Šesnaest godina nakon Soluna, ekonomska integracija je visoka, ali stabilnost je krhka i nepotpuna. Pored toga, postoji rizik od trendova koji vode ka hibridnim, „neliberalnim” političkim režimima. Jaki ljudi već kontrolišu uticajne medije i predizborne kampanje, u kojima potpiruju nacionalne, identitetske strasti. Napokon, zašto bi oni dovodili u rizik svoje pozicije dopuštajući uspostavljanje nezavisnog pravosudnog sistema, dok dve države članice, Mađarska i Poljska, same kontrolišu svoje, bez ikakvih fundamentalnih promena u položaju Unije? I dok im Kina nudi sredstva koja nisu uslovljena „ljudskim pravima”. Zašto bi trebalo da se oni uključuju u bilateralne sporove, dok Hrvatska, država članica EU, odbija da sprovede kaznu arbitražnog suda u vezi sa sopstvenim sporom sa Slovenijom oko Piranskog zaliva, suprotno obavezama preuzetim pre njenog pristupanja Uniji?

Oslabljena višestrukim krizama i podeljena nad različitim politikama, aura Evropske unije je pomalo izbledela, zajedno sa kredibilitetom na Zapadnom Balkanu. Niko nije prevaren u Beogradu ili Tirani, gde je prerađen moto komunističke istočne Evrope: „EU se pretvara da nas prihvata, mi se pretvaramo da se reformišemo!” Zabrinuta za stabilnost i suočena sa igrom država koje su se ponovo pojavile, čini se da je Evropska unija dopustila sebi da bude zloupotrebljena do te mere da neki čak i ismevaju primenu uslova, smatrajući da je Unija podržala „stabilokratiju”.

Međutim, proces stupanja u članstvo zaustavljen je zbog nedostatka reformi: iako su od 2012. godine otvorena 32 pregovaračka poglavlja[15] sa Crnom Gorom, samo su tri zatvorena. Što se Srbije tiče, rezultat je 2 od 17 od 2014. godine. Čudan zaokret u procesu: EU se često optužuje za sporost pregovora, dok njeni partneri ubedljivo ne snose teret dokazivanja. Zar ne bi trebalo da se vratimo malo dalje u prošlost? Balansirajući na talasu „liberalne/tržišne ekonomije” devedesetih godina 20. veka i uspeha petog proširenja, EU je na Zapadnom Balkanu primenila one iste instrumente koji su posledica rata – otuda je „nacionalizam, krajnji stepen komunizma”, prema Adamu Mičniku, razorio zemlje, uništio solidarnost i stvorio snažne mentalne barijere. Evropska unija nesumnjivo je pogrešila zbog „institucionalnog optimizma”[16] i potcenila težinu istorije i nasleđe rata. Prioritet bi trebalo da bude obezbeđivanje širokog plana obnove. Ekonomiji se mora dati prioritet u jednom mnogo hrabrijem pristupu.

Za novi pristup: ulagati više u stabilnost zapadnog Balkana…

Evropska unija se ne može vratiti na svoje obećanje, sada već 20 godina staro, da će integrisati Zapadni Balkan, niti može biti zadovoljna opasnim „statusom quo”. To je naročito tako jer su ove zemlje geografski „ugrađene” u Uniju. Za predsednika Francuske Emanuela Makrona to, naprotiv, znači „reinvestiranje na Balkanu, tako da nijedna neevropska sila ne može da radi umesto nas”[17]. Međutim, nagomilavanje užurbanih članstava odvelo bi Uniju na krajnje opasnu putanju. Zbog toga je neophodan novi pristup sa dvostrukim ponovnim angažovanjem – i ekonomskim i političkim. Čak i ako u igri budu drugi elementi, znamo da je uspeh uslovljavanja u velikoj meri povezan sa koristima koje se očekuju od reformi, a koje su znatno veće od njihovih političkih troškova. Zato bismo mogli da predložimo sledeći pristup:

• Učiniti Zapadni Balkan prihvatljivim za strukturne fondove 2021. godine, do ukupno, na primer, 20% iznosa, koje bi obezbedilo njihovo članstvo u EU. Zaista, sada su ovim državama i više nego potrebne investicije, koje Kina sasvim slučajno nudi. Sa istim brojem stanovnika, Bugarska će dobiti oko 11,7 milijardi evra između 2014. i 2020. godine, a Srbija je imala samo 1,5 milijardi u pretpristupnom programu IPA. A ipak, potrebe su iste. Linearno napredovanje u finansijskoj podršci bilo bi poželjno u svakom smislu, i da se spreči prijem – nakon stupanja u članstvo – milijardi koje predstavljaju „finansijski otrov” u očima nekih ekonomista, jer ih je teško prihvatiti zbog naglog obima priliva.

• Mere za podršku vladavini prava i dalje bi se, naravno, podsticale, uključujući proveravanje sudija. Mere podrške civilnom društvu i pomirenju, uključujući razmenu mladih ljudi, bile bi pojačane. Ova sredstva bi se, međutim, uglavnom pripisivala transportnoj infrastrukturi, obrazovanju i istraživanju, zdravstvenoj zaštiti i malim i srednjim preduzećima. Ona mogu biti data Svetskoj banci ili EIB-u i EBRD-u, naročito u slučaju sufinansiranja. Njima bi se takođe podržale strukturne ekonomske reforme koje zagovaraju MMF i Svetska banka.

• Ključni uslov: plaćanje i, posebno, povećanje alokacija tokom vremena bi bili povezani sa reformama u skladu sa načelom „više za više”. Reforma koja podržava vladavinu prava, ali i transparentnost javnih nabavki i funkcionisanje regionalne ekonomske zone. „Više” i za bilateralne sporove koji se rešavaju i za snažne gestove pomirenja. Kombinacija ovog načela sa pristupom strukturnim fondovima i njihovim progresivnim povećanjem trebalo bi da bude snažan podsticaj reformama, dodatno stimulisan i konkurencijom između zemalja za pristup tim sredstvima, čiji veći udeo ne bi bio apriori već dodeljen.

• Za upravljanje sredstvima iz fondova podlegli bi nadzornim propisima koji bi više ličili na program IPA nego na strukturne fondove, kako bi se sprečilo da partnerske države budu sudije i porote u slučaju korupcije, kao i da bi se sprečile zloupotrebe kakve smo videli u Mađarskoj.

• Višegodišnji finansijski okvir za period 2021–2027. godine bi bio modifikovan: povećanje finansiranja dolazilo bi iz turske koverte – koja je prevelika za ovu zemlju čiji su pregovori de facto zamrznuti, i iz strukturnih fondova, čiji su korisnici takođe neki od najstrasnijih pristalica članstva na zapadnom Balkanu.

• Konačno, trebalo bi predložiti izmenu pravila o prihvatljivosti za pozive za učešće u postupku javne nabavke u strukturnim fondovima, tako da oni u suštini budu rezervisani za države članice (Akt „kupujmo evropsko”), kako se poreski obveznici ne bi našli u situaciji da finansiraju kineske kompanije, koje su po prirodi uvek finansijski najpovoljniji ponuđači, kao što je to bio slučaj sa Pelješkim mostom.

I uključenje u aktivan politički dijalog…

Snažno političko ponovno angažovanje takođe je postalo ključno. To, između ostalog, podrazumeva i sledeće mere:

• Imenovanje specijalnog izaslanika za Balkan, pored visokog predstavnika / potpredsednika Komisije, s obzirom na to da se visoki predstavnik / potpredsednik zbog širokog polja nadležnosti ne može usredsrediti samo na to jedno pitanje. Osoba koja poznaje region i njegove lidere bila bi direktno odgovorna za dijalog između Kosova i Srbije, kao posrednik, a ne samo kao savetnik. Ovaj dijalog treba da ide uporedo sa aktivnom javnom diplomatijom i zdravom podrškom civilnom društvu (Privrednoj komori i NVO).

• Pored dijaloga između Kosova i Srbije, trebalo bi da Bosna i Hercegovina bude njegov drugi prioritet. Komisija je, naravno, predložila mapu puta uz svoje Mišljenje o zahtevu za članstvo. Ali, etnička institucionalna blokada, koja je rezultat dejtonskih sporazuma i kontinuiranog etnonacionalizma u Bosni i Hercegovini, iziskuje snažne, pozitivne, simbolične mere za snažan ciklus reformi. Treba početi od razmene između mladih ljudi i pomirenja, uz održavanje veze sa verskim institucijama, posebno otkako je zemlja na svim tim poljima zabrinjavajuće nazadovala.

• Specijalni izaslanik može intervenisati i u drugim teškim situacijama, bilo bilateralnim (granični sporovi, manjinska prava) ili nacionalnim (bojkoti parlamenata). Imao bi tim ljudi iz Službe za spoljno delovanje i Evropske komisije, pogotovo ako bi evropsko zakonodavstvo, koje bi Zapadni Balkan trebalo da usvoji, moglo pružiti ključ rešenja. Predlozi za veću finansijsku pomoć bili bi značajan saveznik u obavljanju njegovog zadatka.

• Specijalni izaslanik redovno bi podnosio izveštaje Političko-bezbednosnom odboru Saveta, kao i Parlamentu. U slučaju teških situacija, posebno kada se bojkotuju parlamenti, on bi mogao da pozove poslanike Evropskog parlamenta da sprovedu misije za medijaciju.

• Aktivnom političkom dijalogu potrebni su jasnoća i iskrenost, kako sa javnošću, tako i sa liderima zemalja o kojima je reč. Jednostavno saopštenje o „napretku” tokom posete komesara jer je zakon usvojen ne doprinosi ni ciljevima zemlje ni kredibilitetu institucija. Javnost zna da li se korupcija smanjila ili ne. Zato je od vitalnog značaja jasno govoriti, posebno kad je reč o članstvu, jer teret dokazivanja leži na partnerima zemalja.

U okviru obnovljenog procesa stupanja u članstvo

Pregovori o članstvu poštuju rituale otvaranja i zatvaranja, koji su vekovima isti i koje mogu da dešifruju samo stručnjaci. Rezultat toga je proces koji je neproziran za javno mnjenje, koje zato potencira ideju da „Brisel” gura Uniju u proširenje, dok mu faktičko uverenje mnogo manje ide u prilog tome. Tačno je da, otud što predsedništvo Saveta, a ponekad i Komisija, žele da budu najbolji saveznik kandidata, oni redovno podstiču napredak, stvarajući tako utisak opadanja koji ugrožava čvrstinu i kredibilitet procesa.

Nesumnjivo je vrlo teško naći ravnotežu između političkih prilika i realnosti na polju između „šargarepe i štapa”. Prerano pristupanje Bugarske i Rumunije ostavilo je vidljive dokaze za to. Jasno je da je sprovođenje reformi „efikasno i efektivno”[18] oduvek predstavljalo problem, što je vodilo do sumnje u volju i sposobnosti vlada da uspeju. Do većeg nepoverenja došlo je zbog postpristupnih prestupa nekoliko zemalja u petom proširenju. Došao je trenutak da se preispita proces stupanja u članstvo kako bi se dao značaj evropskoj perspektivi Balkana, a istovremeno garantovalo nesmetano pristupanje. Ova revizija može teći ovako:

• Prvo, trebalo bi da Savet u oktobru 2019. poštuje zaključke Saveta od 26. juna 2018. godine koji su „postavili put ka pokretanju pregovora o članstvu u junu 2019” sa Albanijom i Severnom Makedonijom. Ove zaključke pratilo je obavezivanje ove dve zemlje da nastave reforme. Mogli bismo reći da one to i rade, uprkos teškim uslovima. Kredibilitet Unije, posebno Francuske, ovde je u ravnoteži, posebno nakon istorijskog Prespanskog sporazuma.

• Francuski predsednik se nada da će se Unija reformisati pre nego što se proširi[19]. Mnoge države članice preziru ovo francusko uzdržavanje, koje deluje kao da se protivi „produbljivanju” i „proširenju”. Mora se priznati da će EU bez konsenzusa u pogledu politika koje je dele i slabe, rizikovati sa svakim sledećim novim pristupanjem. Komisija je slučajno i sama predložila te reforme[20]. Reforma i otvaranje pregovora o članstvu nisu međusobno isključivi procesi, jer trajanje ovog drugog procesa može biti dugo. Naravno, pod uslovom da se pregovarački okvir revidira.

• U zamenu za napredak Albanije i Severne Makedonije, Savet bi mogao da zatraži od Komisije da predloži novi okvir koji će uvesti realnost, transparentnost i logičan napredak u pregovorima. Oni bi sledili novi okvir. U međuvremenu, Komisija bi analizirala pravne tekovine Evropske unije (što se naziva i skrining). Takva procena se može proširiti i na Bosnu i Hercegovinu i Kosovo za svrhu obrazovanja i uštede resursa.

• Predstavnici parlamenta, lokalne vlasti i civilno društvo (privredne komore, strukovne organizacije i NVO) iz zemalja kandidata treba da budu široko uključeni u skrining; oni bi takođe trebalo da budu formalno uključeni u čitav proces praćenja koji sprovodi Komisija[21], jer su provere i ravnoteža veoma slabe, nasuprot sveprisutnosti izvršnih ovlašćenja[22]. Ovo zahteva da tražimo veću podršku strukovnih organizacija u civilnom društvu.

• Isto tako, oni bi, zajedno sa Evropskim parlamentom, mogle održavati „godišnje konferencije o članstvu” osmišljene za evropsko javno mnjenje kako bi se preispitao proces sa predstavnicima parlamenata država članica i civilnog društva (Business Europe – Konfederacija evropskih preduzeća, evropske privredne komore, analitički centri – engl. think tanks). Biće potrebno da se preispita i sama suština člana 49 UEU, da se govori o članstvu, a ne o proširenju, jer proširenje podstiče ideju da je „briselska mašinerija” ta koja gura širenje Unije.

• Kao deo obnovljenog okvira, članstvo se postiže u dve faze. Prva faza bi se završavala prihvatanjem obaveza na unutrašnjem tržištu, u najširem smislu tog termina, što bi zemlju kandidata dovelo u situaciju sličnu onoj u kojoj su članice Evropskog ekonomskog prostora. To bi dovelo do prijema 60 do 70% strukturnih fondova, koji bi se povećali sa početnih 20%, u skladu sa načelom „više za više”. Zemlja bi postepeno uzimala učešće u sastavima Saveta koji se bave politikama iz kojih je obaveze već prihvatila.

• Druga faza bi se završila usvajanjem drugih politika, ali i praćenjem, tokom perioda koji bi trajao onoliko koliko je neophodno, sprovođenja obaveza u praksi (evidencija), kao i poštovanja načela i vrednosti Unije i bilateralnih sporazuma koje je zemlja zaključila. Sva odstupanja bila bi finansijski sankcionisana. Zadovoljavanje svih uslova rezultiralo bi punim članstvom i potpunim pristupom strukturnim fondovima. Zemlja bi tada bila punopravna članica i učestvovala bi u svim sastavima Saveta.

• Ovim probnim periodom moglo bi se izbeći potencijalno uvođenje nadzora nakon stupanja u članstvo – čija je ograničena dodatna vrednost već uočena u Bugarskoj i Rumuniji, i smanjio bi se rizik od pravljenja prestupa nakon pristupanja. To bi olakšalo progresivnu socijalizaciju, posebno zato što će nove države moći da budu u Parlamentu, Komitetu regiona i Ekonomskom i socijalnom komitetu kao posmatrači i pre nego što uzmu potpuno učešće nakon stupanja u članstvo. Isto tako, zemlja bi morala da bude u najvećoj meri uključena u nove politike i njihove instrumente, kao što su Evropski odbrambeni fond i Zeleni dogovor, koje promoviše nova Komisija.

Verovatno je da će ovakav pristup dovesti do kritika od strane zemalja kandidata, pošto bi one mogle biti zabrinute što će neko vreme biti „drugorazredne” države članice. Ali pristup strukturnim fondovima bio bi opipljiv dokaz posvećenosti Unije. Zajedno sa reformom, on bi pružao kredibilitet, logiku i transparentnost procesu. Obnovljeni pregovarački okvir pomogao bi usvajanju neophodnih reformi, istovremeno omogućavajući Uniji da se pripremi za novo članstvo i javnom mnjenju da postepeno prihvata nove članice.

Buduća predsednica Evropske komisije Ursula fon der Lajen promovisala je triptih „bezbednost, suverenitet i uticaj” za rad nove Komisije. Zar ne bi bilo dobro da prvi dokazi o uspehu ove ideje budu među našim susedima na Zapadnom Balkanu?

Ovaj članak je prvobitno objavljen na: www.robert-schuman.eu 30. septembra 2019.


[1] Prema Balkanskom barometru, godišnjoj anketi Saveta za regionalnu saradnju, Sarajevo.

[2] „Verodostojna perspektiva proširenja za Zapadni Balkan i pojačano angažovanje EU na Zapadnom Balkanu”, COM 65, konačna verzija, 6. februar 2018.

[3] Communication on the Enlargement Policy (Saopštenje o politici proširenja), COM (2019) 260 final, 29th May 2019.

[4] Videti rad u okviru projekta INFORM, koji je finansirala EU: Eric Gordy, Adnan Efendic: “Meaningful reform in the Western Balkans, between formal institutions and informal practices”, Peter Lang, 2019.

[5] Predsednik Milo Đukanović je na funkciji od 1991: sedam puta je bio premijer i dva puta predsednik.

[6] Ramuš Haradinaj je podneo ostavku nakon poziva Specijalnog suda za Kosovo u vezi sa navodnim ratnim zločinima za koje se pretpostavlja da ih je OVK počinila.

[7] Za detaljniju analizu videti: “The Western Balkans: between stabilization and integration into the EU”, European Issue, No 459, 22nd January 2018 i “Western Balkans-EU: between internal cohesion and external stability”, European Issue, No 480, 9th July 2018, Robert Schuman Foundation.

[8] Moldavija i Kosovo su već izrazile interesovanje za sličan proces provere.

[9] Kakav paradoks: 2018. godine osam aktivista Inicijative mladih za ljudska prava je optuženo za ometanje javnog reda i mira jer su prekinuli govor ratnog zločinca Veselina Šljivančanina u Beogradu. Pošten obrt.

[10] Autor ovih redova je dobio zadatak da podrži inicijativu za REKOM, za koju je, za sada, izostala podrška Sarajeva i Zagreba.

[11] 75% trgovine Zapadnog Balkana je sa EU, 7% sa Rusijom i 8% sa Kinom.

[12] Kao deo  grupe „16 + 1”, npr. 16 zemalja Centralne i Istočne Evrope, Balkan i Kina.

[13] Iako je infrastruktura prioritet, Kina nalazi svoje mesto i industriji: kupovina železare Smederevo i otvaranje fabrike guma u Srbiji.

[14] Op. cit.

[15] Evropsko zakonodavstvo je podeljeno u 35 poglavlja da bi se olakšalo njegovo usvajanje i sprovođenje.

[16] Florent Parmentier: “Les Chemins de l’Etat de droit”, Les Presses de Sciences Po, Paris, 2014.

[17] Govor na Konferenciji ambasadora 27. avgusta 2019. godine

[18] Evropski savet u Madridu 1995. godine dodao je ovaj uslov kriterijumima za članstvo iz Kopenhagena iz 1993. godine da bi osigurao efikasno sprovođenje reformi u praksi.

[19] Konferencija za štampu na Samitu u Sofiji, maj 2018. godine.

[20] U svom saopštenju od 6. februara 2018. „Preparing the Union to receive new Members” („Priprema Unije za prijem novih članova”).

[21] Solveig and Wunsch, op. cit.

[22] Solveig Richter, Natasha Wunsch: “Money, power, glory: the linkages between EU conditionality and State capture in the Western Balkans”, Journal of European Public Policy, Routledge, 2019.